Oleh: Achmad Maulani*
PEMILIHAN kepala daerah (pilkada) secara langsung adalah wujud mini bagi munculnya demokrasi di tingkat nasional. Demikian argumen Brian C Smith (1998:85) tentang proses demokratisasi di tingkat lokal. Argumen itu tampak menemukan relevansinya dalam debut kontestasi pilkada serentak yang tengah menemukan kegairahan di berbagai daerah. Kualitas proses-proses politik di daerah dirancang serta dipertaruhkan dalam ajang pilkada itu. Setidaknya, ada empat argumentasi mengapa vitalitas demokrasi dinilai dapat bergerak cepat dalam skema dan portofolio demokrasi lokal. Pertama, demokrasi di daerah dapat menjadi ajang pendidikan politik yang relevan karena ia memperpendek tingkat proximity (jarak) dari pemerintah ke masyarakat. Kedua, pemerintah daerah dinilai dapat berperan sebagai pengontrol bagi pelaku pemerintah pusat yang punya kecenderungan antidemokrasi.
Ketiga, demokrasi lokal dianggap mampu menyuguhkan kualitas partisipasi yang lebih baik dan memungkinkan terciptanya deliberative democracy dan, keempat, demokrasi lokal akan berdampak pada legitimasi dan tingkat kepercayaan daerah kepada pemerintah pusat. Di samping sebagai instrumen memperbaiki kualitas demokrasi di daerah, pilkada juga dimaksudkan agar kebijakan-kebijakan yang dibuat kepala daerah dapat dirumuskan berdasarkan kebutuhan masyarakat. Dalam konteks itu, ujung dari perbaikan demokrasi di daerah ialah terwujudnya kebijakan-kebijakan publik yang menguntungkan masyarakat. Namun, realitas politik menunjukkan apa yang terjadi pada permukaan landscape politik di daerah tidak sepenuhnya berbanding lurus dengan citra yang dibangun para kandidat. Pada ranah inilah pentingnya mengkritisi setiap program yang dicanangkan seorang kepala daerah.
Hal itu penting karena seorang kepala daerah yang terpilih dalam pilkada tidak semua semata-mata bermodalkan sosial (social capital), tetapi sering kali juga dibarengi modal politik dan ekonomi. Sebagai catatan, paling tidak ada tiga kriteria modal utama yang dimiliki para calon kepala daerah yang mengikuti kontestasi pilkada secara langsung. Ketiga modal itu adalah modal politik (political capital), modal sosial (social capital), dan modal ekonomi (economical capital). Pertama modal politik. Modal politik menunjukkan adanya dukungan politik, baik dari rakyat maupun kekuatan-kekuatan politik yang dipandang sebagai representasi rakyat. Modal politik ini punya makna penting karena pilkada kita menggunakan mekanisme party system dalam proses pencalonannya. Kedua ialah modal sosial. Modal sosial di sini sangat terkait erat dengan bangunan relasi dan kepercayaan yang dimiliki pasangan calon dengan masyarakat yang memilihnya.
Modal sosial punya makna signifikan karena melalui modal itulah para kandidat tidak hanya dikenal pemilih mereka, tetapi pemilih juga melakukan penilaian. Modal yang ketiga ialah modal ekonomi. Modal itu tidak hanya dibutuhkan untuk membiayai kampanye, tetapi juga guna membangun relasi dengan pendukung mereka. Termasuk di dalamnya ialah modal untuk memobilisasi dukungan saat menjelang dan berlangsungnya kampanye. Tidak jarang pula modal itu juga dipakai secara langsung untuk memengaruhi pemilih. Ketiga modal itu memang bisa berdiri sendiri tanpa keterkaitan satu sama lain. Namun, di antara ketiganya acap kali berkaitan satu sama lain. Argumen yang terbangun bahwa semakin besar pasangan calon yang mampu mengakumulasi tiga modal tersebut, semakin berpeluang pula terpilih sebagai kepala daerah.
Masalah yang kemudian muncul ialah manakala seorang calon kepala daerah memiliki ketergantungan yang sangat besar terhadap partai politik, dan pada saat bersamaan ia juga memiliki ketergantungan modal pada kekuatan-kekuatan ekonomi yang ikut mendanai pencalonannya. Fenomena di beberapa daerah menunjukkan banyaknya pengusaha lokal juga memberi dukungan finansial bagi sebagian besar calon untuk jabatan eksekutif dan legislatif di tingkat lokal/daerah. Pada titik inilah persoalan kemudian timbul. Dalam kasus seperti itu, umpan balik (feedback) politik dan ekonomi tentu sebuah keniscayaan. Bentuknya bisa berupa imbalan dengan cara membagikan proyek atau kontrak-kontrak pembangunan daerah, surat izin, akses lahan, serta bentuk-bentuk akses lain ke anggaran negara.
Titik rawannya, dalam situasi kepala daerah memiliki ketergantungan yang sangat besar terhadap modal politik dan modal ekonomi, ada kemungkinan seorang kepala daerah tidak otonom dalam menentukan kebijakan yang diproduksinya. Konsekuensinya sangat dimungkinkan sebuah pemerintahan daerah akhirnya tidak ada sekat dari kekuatan-kekuatan ekonomi politik yang mendukungnya. Kekuatan-kekuatan ekonomi dan politik itu dikhawatirkan akan berusaha memetik buah keberuntungan dari dukungan yang diberikan. Jika itu terjadi, kebijakan yang dikeluarkan pemerintah daerah tidak akan berpihak kepada masyarakat, tetapi lebih cenderung menguntungkan kekuatan-kekuatan itu secara pribadi dan kelompok. Sederhananya, kekuatan-kekuatan sosial, politik dan ekonomi yang menghantar kepala daerah menduduki jabatannya bisa berfungsi sebagai ‘aktor bayang-bayang’ dalam proses-proses politik di daerah. Gagasan-gagasan dalam seluruh rona kebijakan daerah dikhawatirkan berasal dari para aktor itu.
Munculnya ‘aktor bayang-bayang’ inilah yang harus diantisipasi sejak dini dalam proses pemilihan kepala daerah saat ini. Dalam konteks munculnya ‘aktor bayang-bayang’ ini, tampaknya benar apa yang diduga Robert Putnam (1976) bahwa pada akhirnya yang secara riil menjadi elite politik nantinya bukan orang-orang yang menduduki jabatan formal, melainkan orang-orang yang berpengaruh terhadap proses-proses pembuatan keputusan. Antisipasi sejak dini akan munculnya ‘aktor bayang-bayang’ menjadi penting guna mencegah terjadinya apa yang disebut dengan shadow state (negara bayangan). Kondisi shadow state akan hadir, tumbuh, dan berkembang ketika terjadi pelapukan fungsi pemerintahan formal.
Penyebab utama terjadinya pelapukan fungsi itu ialah aparatur penyelenggara pemerintah formal mengalami ketidakberdayaan dalam menghadapi kekuatan-kekuatan di luar struktur dan akhirnya dikendalikan otoritas informal. Otoritas informal yang paling dominan ialah investasi politik dan ekonomi yang diberikan aktor-aktor yang berperan dalam terpilihnya pejabat formal. Karena itu, satu hal yang harus ditegaskan bahwa pilkada hanyalah titik awal. Selebihnya, seorang kepala daerah harus mampu menjadikan makna desentralisasi politik dalam semua pilihan kebijakan publik di daerahnya. Konklusi itu penting untuk menunjukkan bahwa pemerintahan daerah yang dihasilkan pilkada selain harus mampu menghasilkan pemerintahan yang demokratis, juga yang paling utama ialah menciptakan pemerataan ekonomi dan membawa warganya keluar dari impitan kemiskinan. (liputanislam.com)
* Peneliti di Pusat Strategi dan Ketahanan Universitas Indonesia, disalin dari Media Indonesia, 20 April 2017